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【学习时报】从六个方面建立绿色制度体系

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习近平总书记在党的十九大报告指出:“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”也就是说,我们国家的现代化建设已经进入了“深化经济与生态协调发展的新阶段”。因此,走绿色发展之路,既要取得经济效益,又要取得生态效益,满足人民更广泛的需求。  

  绿色制度具有强力引导全社会绿色发展的功能,也具有绿色发展的制度保障功能。因此,需要算好“生态账”,协同推进六类绿色制度,把绿色制度体系框架建立起来。具体来说,分别是自然资源核算制度和产权制度、政绩考核制度、环境管理制度、地区间环保协调和利益平衡制度、绿色经济政策、绿色技术创新政策。

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完善自然资源核算制度和产权制度

自然资源核算是自然资源生产、交换、消费等经济活动和政府生态绩效考核的基础,没有合理的自然资源核算,就没有合理的环境资源管理和配置。自然资源核算主要解决两大问题:一是描述自然资源期初、期末及增减变动量变化的实物数据获得;二是在此基础上,按照一定的估价原则和方法确定相应的价值量指标。由此,自然资源的核算方法可分为实物量核算和价值量核算,前者是后者的基础。构建自然资源核算制度应从以下两方面着手:首先建立自然资源资产负债表,合理的期初和期末反映自然资源的实物量及价值量的变化,从而反映当期自然资源使用消耗和增值情况;其次运用科学的方法评价自然资源的价值量,把自然资源的直接使用价值、间接使用价值、选择价值合理地转化为货币价值,形成货币价格,改变环境无价(没有价格)、资源低价的现状,从而引导自然资源合理配置。在此基础上,探索绿色GDP核算。

科学的自然资源产权制度是资源可持续利用管理的基础,也是市场配置自然资源的基础。完善自然资源产权制度,首先要做好自然资源产权初始配置。根据公平性原则,满足居民生活需要的非人工资源(如清洁空气、干净的水资源和碳配额等)产权应配置给使用者;满足企业生产需要的非人工资源(如大气环境容量内的排污量)要配置给广大居民,由政府代行所有者权利;人工资源产权配置给生产者和保护者。其次要完善自然资源产权转让的市场机制和市场体系,让市场在自然资源配置中起到重要作用。

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完善政绩考核制度

  传统的政绩考核制度重GDP、固定资产投资、财政收入等经济指标,轻环境保护和资源节约等生态指标,不利于地区绿色发展。所以,要对传统的政绩考核制度进行改革,增加生态指标的数量和权重,将万元GDP能耗降低、万元GDP污染物排放量降低、循环经济发展水平、城镇污水集中处理率、再生资源回收体系覆盖率、居民对生态质量的满意度等生态化的指标纳入到考核体系中,并赋予其更大的权重。同时,制定环境损害责任追究制度,落实生态环境保护“党政同责”及“一岗双责”,研究推行各级领导干部任期生态文明建设和生态环境保护责任制、问责制、离任审计制、终身追究制。

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完善环境管理制度

目前,从全国来看,环境管理以排污收费、许可证、标准限制等行政化管理为主,市场化环境管理手段缺乏,管理手段单一,还没有建立特定污染物的排污权交易体系。因此,要发挥政府和市场两只手调节环境资源的作用,探索特定污染物的排污权交易体系建设,探索建立环境保险、环境基金、环境行为债券、环境损害押金、废弃物处理证券等市场化政策。同时,推进排污费改环境税,建立长效稳定的环境管理政策体系。

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完善地区间环境保护协调和利益平衡制度

  有些环境污染具有跨区域的特点,例如流域污染问题,需要地区间精诚合作、协同治理。地区间环境保护协调治理和利益平衡制度主要包括河长制和生态补偿制度。推行河长制,要合理划分责任范围,确定细化的治理目标,建立完善的信息交流、沟通、协调机制。生态补偿机制是处理区域间因生态保护而引发的经济发展不公和不平衡问题的关键制度,是协调具有生态联系区域间利益的制度安排。党的十九大报告提出:“要建立市场化、多元化生态补偿机制。”完善生态补偿制度关键要做好以下两方面的工作:一是制定科学的补偿标准。根据生态保护方的绩效,确定合理的生态补偿货币价格,按此价格引导保护方与受益方之间的生态补偿市场化交易,保障双方的利益;二是探索行之有效的市场化生态补偿办法。应按照“谁保护、谁受偿,谁受益、谁补偿,谁污染,谁治理”为原则,以对口支援、水权交易、产业园区共建、社会捐赠、增量受益等市场化措施为补偿手段,逐渐完善生态补偿多元化机制。

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完善绿色经济政策

绿色经济政策包括绿色税收政策、绿色金融政策等。完善绿色税收政策,首先要建立专门针对浪费资源或污染环境的产品和行为的主体税种,改变绿色税收体制分散和零乱的现状。其次要增加现有税种中绿色发展的调节力度。例如,我国的资源税绿色发展调节力度有限,因为设立初衷是调节级差收入。再次要设立统一的、专门的征管制度。当前,税收机关和环保机关之间缺乏协调机制,弱化了绿色税收的调节力度。因此,要组织专门的绿色税收征管队伍,设立专门的征管制度。完善绿色金融政策,重点是拓展绿色产业的融资渠道,提供便利的融资条件,应形成多元化的融资手段。一方面,政府财政出资建立各类绿色产业投资引导基金,引导社会资金进入绿色产业;另一方面,搭建融资平台,建立绿色融资平台;此外,要提供便利条件,为绿色企业在各类证券市场上市提供绿色通道。

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完善绿色技术创新政策  

  绿色技术是绿色生产的核心要素。党的十九大报告提出:“要构建市场导向的绿色技术创新体系。”因此,建立健全绿色技术创新政策的重心是发挥市场导向的作用,整合社会各类资源、构建绿色技术创新体(协同创新体),实现两个“一体化”。一是横向一体化创新(服务链)即产、学、研、金一体化,二是纵向一体化创新(产业链)即产业链上、中、下一体化。横向一体化创新与纵向一体化创新要融为一体,真正形成技术创新体系。在技术创新中,要发挥企业的主导作用:提出创新需求和创新成果运用,使技术创新与市场无缝链接,更好地反映市场供需。政府的作用主要是穿针引线,提供公共政策和服务,培育协同创新体。   综上,六大类绿色制度和政策不能各自为战,要无缝链接,相互融合,才能起到引领整个社会绿色发展的作用。

  文章原标题为《算好“生态账” 完善六类绿色制度》,刊载于《学习时报》2017年12月18日第4版

  

  本期编辑:董大伟

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