首页 / 国内 / 正文

战略家|专家圆桌:中非这对50多年“真老铁”,靠啥秘诀来保鲜?-凤凰国际智库

作者:唐羊 凤凰网国际智库记者;杨依然 凤凰网国际智库实习记者

【编者按】

今日,以“合作共赢,携手构建更加紧密的中非命运共同体”为主题的“2018年中非合作论坛”顺利举行,北京正式进入非洲时间。

岁月飘摇,从为争取民族独立与解放并肩作战的亲密战友,到充分开展经贸合作的战略伙伴,中非这对情深义重的“老兄弟”已携手走过了半个多世纪。非洲目睹了中国从一穷二白的境地崛起成为世界上最大的发展中国家,中国也见证了非洲从一无所有的苦难之地摇身变为世界上发展最迅猛的地区之一。

官方数据显示,2017年中非贸易额高达1700亿美元,比2000年翻了17倍。中国对非的投资存量达1100亿美元,连续9年成为非洲第一大贸易伙伴国。基建领域如火如荼的合作正将中非关系推向“新高潮”,蒙内铁路的开通带动肯尼亚GDP增长1.5%,卡鲁玛水电站更为乌干达创收超2亿美元。“一带一路”倡议的深入拓展、中非之间全方位、多领域的合作,一幅中非合作的宏图早已徐徐铺开。

是非洲需要中国,还是中国更需要非洲?面对外媒的唱衰、风险的规避、偿债的压力等质疑,中国有何应对良策?身处孤立主义、民粹主义、经济下行的动荡时代,中非两国合作又将何去何从?

本期《战略家》,凤凰网国际智库邀请到北京大学非洲研究中心执行主任刘海方、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员崔守军两位非洲问题专家,深度解码中非关系,精准透视中非合作未来。刘海方认为制定政策时要强调“可持续性”,并且非洲版图辽阔,应根据不同国家因地制宜。非洲的人力资源发展、农业现代化水平提升、中非间软实力的增强或将成为本届中非合作论坛的创新亮点。崔守军从全球战略的角度做出预判,“相比欧洲各国的‘有心无力’、美国的‘有力无心’,中方的‘有心有力’成为中非合作的必然选择”。

非洲欢迎“中国式介入”,中国让世界重新审视非洲

凤凰网国际智库:软实力、硬实力一直是政治学领域被高频提及的热词。当前中国在非洲的软硬实力建设,究竟哪个更显紧迫?

刘海方:李克强总理在埃塞出席中非经贸、人文座谈会时曾说,经贸和人文是推动中非合作不可或缺的两个轮子,目前经济的轮子转的太快,与之匹配的文化轮子还跟不上。我认为这个总结十分经典和精准。目前双方合作中突显的诸多问题,主要体现在认知上的差距,因对彼此文化、文明的不了解而产生误会。作为学者,我们很期待在新一届峰会上以及系列的行动计划中,把文化交往上的“短板”强调出来。中非交往不仅仅应是“官方热”,而要升温“民间冷”。

崔守军:软实力与硬实力都是国家综合实力在域外的表现,具体到中非关系而言要兼顾。从中非关系的发展来看,中国在非洲的硬实力在新时期取得了质的飞跃,主要体现在贸易、投资、基建、交流互信等领域。与此同时软实力也取得了发展,去年有一个民意测评机构发布了“非洲晴雨表”,大约2/3的非洲人民认为中国在非战略是积极的。当然还有很多其他指标,如留学生、孔子学院。第三方机构关于中国形象的调查是一个良好的佐证,侧面证明了中国国家形象在非洲的改变。

凤凰网国际智库:您如何看待外交部所提及的中国“建设性介入”非洲事务?非洲国家对此持怎样的态度?

刘海方:据我观察,非洲国家希望中国的介入越多越好。

回溯五六十年代,中非开始建交,中方的不干涉内政、尊重且支持民族独立、坚持不被大国裁制均是时代的产物。而如今,非洲对中国仍旧敞开怀抱,中国作为最大的发展中国家,走过的路对非洲有着诸多的借鉴意义。九十年代前后,非洲一直被冠以“冷战的孤儿”,因其曾经被前苏联和美国两大阵营“绑架”,成为战略竞争的牺牲品。故很长一段时间内,非洲的债务、贫困等问题持续集中地爆发,甚至进入新纪元,非洲仍是国际上被极度冷落的对象。

我认为,中非关系、尤其是中非合作论坛轰轰烈烈地召开才终于聚焦了世界对非洲的目光,中国促使西方重新审视非洲。从“苦难”到“机会”,重返的西方式援助多为“有条件性的援助”,而类似中国、印度、巴西此类新兴经济体对非的合作不谈援助的条件,让非洲国家能够有主权,能主导自身发展道路的。我认为,中国对非洲的“建设性介入”是全方位扩展的。从最初的不干涉内政,到如今经济领域的深度合作,和平安全的承诺,社会性疾病的援手,随着中非合作成果的进一步丰满,非洲对中方的态度也会愈发积极。

崔守军:“建设性介入”说明中国作为全球性大国,更加注重在地区关系上发挥建设性作用。如果往前回溯,中国对非洲的建设性作用一是体现在苏丹问题的解决上,中国向非洲派出第一位特使,这在非洲取得了良好的口碑;第二个含义是关于国际维和行动,中国在联合国框架之下向一些冲突的热点国家派出了维和部队,习主席也有关于中国要更加积极主动地承担维和义务和大国责任的表述,这是促进非洲和平和发展的表现。我认为,中国不介入其他国家的国内事务,但应该利用在政治、经济、文化上的综合实力,在地区和全球关系热点的、有争议的问题上更多发挥斡旋作用。

凤凰网国际智库:您认为非洲的发展潜力到底有多大?非洲的发展对于中国的意义在何处?

刘海方:这个问题问得特别好。国内媒体鲜少提及非洲对中国的意义,从而忽略了非洲对中国的帮助。“南南合作”旨在互惠互利,合作都是双向带动。非洲对中国的帮助,不应仅仅停留在帮助中国在国际上获得更多话语权的政治意义上。中国自身在经济上也存在转型升级的需求,需要能够解释自己的经验和教训、并向更广泛的发展中世界分享,这同时也是中国稳固自身的发展根基。若不能大规模购买美国国债,中国过剩的资本应当怎样合理分配?愈加多元化的战略合作伙伴的选择成为突破口。中国若要化解经济不确定性的风险,这使得每个地区的发展至关重要,应该通盘考虑。非洲独立后,受制于基础设施的困窘,而中国目前对非洲的大规模基建援助,使得非洲人对中国充满感激。非洲成为“一带一路”倡议是“先行先试版”,类似深圳在改革开放中的地位。同时,良好的互信非常利于促进“民心相通”。

凤凰网国际智库:中非合作的持续开展让西方“醋意十足”。“中国贷款加重非洲债务负担”、“中国以资金蚕食非洲国家主权”、“中国在非洲搞新殖民主义”等唱衰中非合作的观点层出不穷。对于这些负面论断,您如何评价?

刘海方:西方的负面论调已不是新鲜事。在推动中国对非的全方位合作中,这些言论也有值得思考之处。例如“新殖民主义”是针对“老殖民主义”而提出的,意在阐明非洲虽实现了政治上的独立,但还是难逃经济上的“被控制”,即外界把非洲纯粹地当成原料供应国,所有的制成品全部从发达国家产出,牢牢锁定了非洲的经济地位。故我们也要审慎中非之间的关系,不能重复之前的关系,否则难逃指摘。

而从中国政府近些年提出的“经济合作转型升级”的概念中,中国对非的合作逐步由贸易主导的合作转为用投资来带动。中国的产能合作进一步走出去,而非洲方面的新一轮资本和人口宏利刚好可以承接。中非转型升级后的合作关系可以破解“新殖民主义”存在的任何理据,中非间的投资合作已是大势所趋。这些年所目及的“Made in Africa”,例如埃塞俄比亚、卢旺达、尼日利亚的工厂,其中都能看到中国的影子——即由投资生产而带动非洲工业化的实现,帮助非洲打造自身的品牌,这使得所谓“新殖民主义”的迷思不攻自破。

崔守军:中非关系的发展主要看合作双方之间的相互感觉和舒适度,第三方意见很多时候出于各种目的而滋生“羡慕嫉妒恨”的情绪,这也很正常。习主席2015年参加约翰内斯堡峰会上提出升级全面合作战略合作伙伴关系,这说明中非关系的发展是良性的。这从贸易、投资和发展援助这三个指标都可以看出。

从贸易指标来看,自中非合作论坛开展至今,中非每年的贸易增长率平均在20%左右;从投资来看,中国对非洲的投资在过去的十年当中,每年增幅达到40%;从发展援助来看,中国领导人对非洲的承诺都得到了很好的落实。包括第三方测评机构对中非关系的判断也是非常积极的。蒂勒森访问非洲时将“债务帝国主义”标签往中国身上安,这一指责是毫无基础的,也是站不住脚的,中国对非洲有非常多的债务减免,这都有利于非洲的发展。

非洲是“一带一路”倡议的试验田,中国“授人以渔”

凤凰网国际智库:2012年以来,中国年均在非洲基建投资稳定在120亿美元左右,已成为非洲基建领域最大的投资来源国。于此过程中,中非合作中应当如何合理举债?合作过程中存在着什么样的难点和困局?“共商、共建、共享”,其中的风险应如何共担?

刘海方:中非债务风险的防范涉及到可持续性发展的问题。我认为基建的投入如果能够伴随着制造业,农业、商业的到来,这样的变化就是全方位的。若所有的设施建设能将生产部门、人、物的流通串联起来规划设计,对于基建的投入便有可能成为是“有回报的”。我曾到坦桑尼亚等国家进行农业调研,发现农地里的果蔬粮食成熟后直接掉落到地上,根本没有交通方式运送出来,也缺乏农业现代化的基础设施建设,中对非的主要贷款流向正是基建方面。坦桑国父尼雷尔曾在1970年表示:“发达国家已经在把人忙着送到月球上去,而我们着急如何把人送到乡村去。”若乡村和城市之间不联动发展,也无从实现农业工业一体化。

崔守军:如果将中非关系定义为一种相互依赖关系的话,中国是强势的一方,非洲可以说是弱势的一方。因此,中国应当注意同非洲之间的发展步伐,以及合作方式。具体来讲,在“一带一路”走出去过程中,中国在非洲的很多企业除了西方媒体广泛报道的国有企业之外,还有大量的民营企业。麦肯锡最近出了一份调查报告,说中国在非洲有超过一万家私营企业,其中以中小企业为主。这些企业的发展大多以市场为主导,有利于促进当地就业和技术转移,推动经济发展。可以说私营经济对非洲的发展做出了很大的贡献。另一方面,应当注意中非合作很大程度上也开创了公私合营的模式。一个企业去非洲投资,会得到国家进出口银行和国家开发银行的资助,以国家资本的方式进入,同时非洲当地的政策性银行和民间资本也可以提供一些融资,因此可以明显降低当地民众对于环境和投资风险上的顾虑。从长远来看,这是中非合作的一个新趋势。

凤凰网国际智库:“一带一路”倡议深入非洲前后,中国与非洲的合作、交往模式发生了哪些变化?“一带一路”的入局能否开辟中对非的合作新模式?

刘海方:原先“一带一路”倡议的合作模式是在中非合作论坛下,属于多边机制。但在与非洲国家实施合作计划时,又是双边为主的。故中非合作论坛涉及跨国界的比较少,而“一带一路”倡议带来了观念的转化,相比之前更强调国别,如今联通的概念让非洲大陆自成“一盘棋”。今年春季,非洲大陆自贸区已有雏形,很大一部分国家也签署了自贸区协定,非洲的“大市场”愈渐形成。非洲原来区域一体化发展缺乏条件,例如东南亚区域贸易一体化已达到60-70%,而非洲内部仅有10-12%,首先是因为缺乏互相交通联系。但非洲的潜力很大,“一带一路”倡议使得非洲有机会以更加整合的方式发展、更成一体,会逐步向跨国别、跨区域、向“大市场”的方向打造。并且,互联互通的概念本就与非洲一体化的要求一拍即合,这应成为新的发展契机。

崔守军:中非合作在“一带一路”倡议提出之后,更加注重产能合作。非洲的发展说到底是工业、农业和基础设施的的现代化。这些都包括在了“一带一路”实施的重点中。“一带一路”最初提出时,仅限于北非和东非区域,后来进行了拓展。肯尼亚、埃塞俄比亚等东非国家一直是中国关注的重点。

铁路的建设是中国帮助非洲发展的一个重要方面,根据世界银行的数据,每1美元的投入都会带来0.6美元的经济增长,这种带动效益是非常强的。非洲各国要出口基础原材料来换取外汇收入,但基础设施的滞后阻碍了发展,没有铁路、港口、机场,有产品也难以输出。中国一方面增加当地投资,帮他们开发资源,另一方面又以基础设施项目帮助他们进行出口。西方指责中国是“掠夺”,但中国的很多投资都是以股权的方式进入当地的,帮当地创造了就业,提供了技术转移、管理经验和中国标准。还有工业园和自贸区,也都是新时代促进中非合作的新方式。这些从长远来看对于非洲的发展都是非常有利的。

凤凰网国际智库:2015年中非合作论坛约堡峰会正式确立中非全面战略合作伙伴关系,中非合作目前已经在经贸、投资、电力、教育等方面如火如荼地展开。在您看来,中非合作在哪些领域还有扩展空间?“一带一路”将如何同非盟《2063议程》、联合国2030年可持续发展议程、非洲各国发展战略对接?

崔守军:可持续发展是国际社会的共识,《2063议程》和2030可持续发展议程都是帮助各国取得经济增长,解决就业、增加教育投入、融资支持、基础设施发展、减债这些环节与可持续发展高度契合。中国在这方面经验丰富。中国对非洲的贡献既有物质上的,也有经验层面。比如说东非多地效仿中国改革开放初期设立的经济特区,赋予优惠的税收和投资政策,作为国家发展试验田。这种经验经过本土化,根据本国条件得到适当推广。中国不仅“授人以鱼”,输出技术和资本,同时也“授人以渔”,与非洲各国共享发展经验。

另一个方面就是产能合作,非洲各国要进行可持续发展,必须升级产业结构,发展制造业。中国资本在非洲的投资促进非洲国家的工业化,这也是“一带一路”框架下开展产能合作的应有之义。第三,基础设施是非洲广大发展中国家特别看重的一点。很多非洲朋友都问我,中国是怎么实现这么好的基础设施建设的?中国有资本、技术,有大规模工业生产能力,非洲又有需求,几个因素结合之下,正好符合《2063议程》和2030年可持续发展议程的需求。

对非关系下一步?美国有力无心,欧洲有心无力,中国既有心又有力

凤凰网国际智库:越来越多的欧洲国家将目光投向非洲。法国在近代史上曾是许多非洲国家的宗主国,马克龙正将其软实力目标“对准非洲”;英国在“脱欧”之后,也愈发看重英非关系,本周英国首相特雷莎·梅也到访非洲。相比西方国家,您认为中非合作有什么特点和优势?

刘海方:英法的合作模式显而易见,他们均属于老殖民国家,从未离开过非洲。他们与非洲的文化联结、历史因素、包括制度机制都有自身的特色和安排。中国与非洲的在文化、历史上的维系看似比较弱,但实则在独立解放时代,中非之间的这种“solidarity(团结)”的感情在双边合作过程中颇具意义。中国的举国体制也能在短时间内集中力量半大事,目标明确。当下西方对非洲长期的“施压”已不能解决非洲的发展问题,西方国家也在逐渐转变方式和态度,更看重经济合作、而不是用援助来施压。而中非之间建立在深厚友情上的政治互信,正可以顺利推进经济合作的达成和介入。

崔守军:从全球层面的几个战略选择对象来看,欧洲各国“有心无力”,虽然是老牌的殖民宗主国,但是经受了债务危机,以及欧洲一体化进程出现了一系列的问题,无力顾及非洲;美国“有力无心”,虽然前几年还挺重视非洲事务的,但是特朗普上台之后将心思放在国内优先,“美国第一”,专注与中国进行战略竞争。而中国不管是从存量和增量来看,在软实力还是硬实力的建设都取得了非常好的成果,中国提供的条件在各方面都能满足非洲的需要,可以说是“有心有力”。因此从能力和意愿这两方面来看,与中国合作都是非洲的必然选择。

凤凰网国际智库:近年来,世界政治动荡不安,经济艰难复苏,中美爆发贸易战。当孤立主义、民粹主义盛行,这些全球性的政治运动和经济浪潮将对中非合作产生什么影响?中非对此有何应对良策?

刘海方:美国国内的政局变化、领导人风格的不确定性不仅波及中美关系,也影响了美非关系。非洲来自美国政府的援助在大规模减少,重视程度也在减弱。据悉,最近会有相关政策的调整和变化,但具体表现形式还有待观察。中非目前能做的便是扩大双边交往的影响力,这也是对孤立主义、民粹主义的正面回击。非洲目前最大的冲突和争端与经济的不景气紧密相连,当务之急还是应当促进非洲的发展。

崔守军:对于这个问题需要从两个层面来看。一是全球政治、经济层面存在很大的不确定性,民粹主义和贸易保护主义盛行,“美国第一”、英国脱欧。但同时也有积极的层面,那就是中非关系发展的确定性。中国对非洲的战略承诺没有变,非洲同中国合作的既定政策和战略也没有变。从全球大环境的不确定,转到中非关系上的确定,我们可以得出结论,中非关系的发展迎来又一个机遇期。

凤凰网国际智库:“非洲”是一个相对宽泛、抽象,模糊的概念,其内部不论在经济发展水平,还是在社会习俗方面都有着巨大差异。中非合作中不乏跨国界的项目,某些甚至将非洲作为一个整体来推进。于此过程中应如何平衡非洲内部的差异和发展?

刘海方:正如我前面所言,我认为“可持续性”应当放在政策制定的首位,“一带一路”倡议五通中“设施联通”正成为中非合作的关建一环。目前我们正在做中非合作可持续发展合作的相关研究,主张中非双方对彼此进行充分了解,同时对非洲大陆的不同国家进行差异化的政策设计,区分国别。国家的多样性必须通过多样化的方案来实施,没有一蹴而就的政策方案,“one size fits all”是不可能的。只有在前期规划时将将“可持续性”的立场明确,才能在后续的实践中减少失误。

崔守军:中国以中非合作论坛为抓手,在论坛的多边框架下开展双边合作,多边和双边并行不悖。政策实践来说,要优先发展对中国有好感的国家。从政策选择角度来看,根据中国整体战略布局、各国对华政策进行排序,主要有四个层面。一是双边关系强劲、建立了良好的政治互信的国家,比如南非、埃塞俄比亚等;其次是双边关系稳健发展的;还有些国家与中国是一般的伙伴关系;最后是一些中国的政治经济存在不多的国家。中国对外合作要符合国家利益,不论从外交部的政策表述还是从合作的具体实践来看,东非与“海上丝绸之路”关系密切,又有着良好的自然禀赋,是合作的重点区域。

凤凰网国际智库:2015年12月,习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上宣布了3年内中非重点实施的“十大合作计划”。截至目前,“十大合作计划”经贸举措全面落实。据您的分析观察,本次论坛将会有怎样的创新亮点?

刘海方:我对此次峰会有三大创新上的期待。

首先是非洲的人力资源,自2015年的“十大合作计划”落实以来,大规模的工业与产能的合作过程中显露出了短板,即人力资源跟不上。中国应在非洲匮乏的基础教育上给予怎样的支持?双方合作过程中怎样能够有足够的技术转让以及相关培训?非洲本土的知识生产和创新力都是有待发展的。

其次是农业现代化发展上应有更多着力点。工业农业发展应齐头并进,不能割裂来看,非洲的农业应成为工业化长远发展的有力支撑。如果评估非洲目前工业化的发展水平,很难追赶上其他国家,也缺乏比较优势。但非洲本身的农业发展资源十分丰厚,非洲应立足本身农业,打造“农业+工业+交通”的发展模式,随即打造服务业,提升价值链,这些应成为非洲发展的极大创新特色。

最后便是中非间软实力的提升。文化交流不应停留在官方的会晤或握手,而是应该鼓励更多的年轻人、学者或专业人士去到非洲研习、了解非洲。目前英法两国也意识到这个问题,并积极行动起来。文化交流的意义本身就应是双向、均衡发展的。

(注:本文所有观点仅代表作者本人,均不代表凤凰网国际智库立场)