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特朗普亚太行|美国是否会推出“重返东南亚战略2.0版”-凤凰国际智库

作者:冯雷 中山大学南海战略研究院研究员

来源:澎湃新闻网

2017年11月9日,北京,中美企业家对话会在人民大会堂举行,美国总统特朗普出席。

视觉中国资料

特朗普在结束了对日、韩和中国的访问后,已于今日启程出席在越南举行的APEC领导人非正式会议,并将赴菲律宾参加东盟相关会议。值得注意的是,与前任奥巴马相比,特朗普对于东盟国家的总体态度是比较冷淡的。此次东亚之行,外界将根据特朗普的言行来验证先前的判断是否准确。

特朗普对“压轴大戏”意兴阑珊

四分之一个世纪以来美国总统时间最长的亚洲之行已进入尾声,特朗普最后访问菲律宾,并参加美国-东盟峰会,从行程安排来看似乎是此次亚太行的压轴大戏,但细究其参会考虑,以及与前任奥巴马总统的参会重视度相较,就能看出对他参加东盟峰会意兴阑珊,明显将此视为鸡肋之旅。

特朗普一直没有对东盟峰会表达积极的参会意愿。其在总统竞选期间体现出的对东南亚地区的漠视,甚至在经贸议题方面的不友好态度,就引发东南亚国家对其能否参加东盟系列峰会的担忧,并将其是否参会视为其东南亚政策的风向标。直至今年4月20日,美国副总统彭斯在访问印尼时才宣布,特朗普将出席在菲律宾举行的美国-东盟峰会和东亚峰会,以此显示美国对该地区的重视和坚定承诺。直至9月14日,特朗普回答记者提问时,首次表示将于11月赴亚洲访问中日韩三国,也可能参加越南APEC会议,但是对于是否赴菲参加东盟峰会仍未置可否,引发各界猜测。

特朗普参会,从有意绕行到临时决定延长行程参加“东亚峰会”,一波三折。众所周知,东盟系列峰会分为三个层面,最核心的是东盟国家领导人参会的东盟峰会;其次是东盟国家领导人与中日韩三国领导人峰会,即“10+3会议”;最广泛的是东亚峰会(EAS),即东盟国家与中日韩领导人,外加美国、俄罗斯、印度、澳大利亚、新西兰5国领导人。

在最新确认的特朗普亚太行的行程安排中,特朗普将在12-13日在菲参加美国与东盟建立伙伴关系40周年庆祝活动并参加美国-东盟峰会,并延长原定行程,临时决定参加14日举行的东亚峰会,但不等峰会闭幕,在当天就将离开菲律宾回国。

对于特朗普原本打算缺席东亚峰会的原因,美媒《华盛顿邮报》援引美国政府官员的解释:特朗普政府曾为是否参加东亚峰会问题进行了长时间讨论,一些接近特朗普的官员担心总统不愿在亚洲待太久,怕他会变得暴躁,做出出人意料的外交举动。虽然东盟轮值主席国菲律宾外交部长卡亚塔诺为特朗普缺席进行辩解,称特朗普不是有意缺席东亚峰会,而且美国总统无法在菲多停留一天很正常,但是美媒引述美国官员的解释引发东南亚国家媒体热议,普遍认为特朗普有意“怠慢”东亚峰会。

特朗普在亚洲之行即将启程时,临时宣布延长在菲访问1天并决定与会,虽然截至目前尚未看到美国官方解释,想必是东盟及轮值主席国菲律宾的积极争取,以及美方外交机构的大力劝谏的结果。无论如何,特朗普参会态度的变化总给外界留下重视不够、勉强赏光的印象。

如果将特朗普对东盟峰会的态度与前任奥巴马比较,更能看出两浙对东盟有关峰会态度的差别。笔者此前曾在澎湃新闻“外交学人”撰文指出,奥巴马在其8年任期内,先后八次出访东南亚国家,七次与东盟国家领导人集体会晤,是上世纪七十年代越战结束以来,最重视东南亚并在推动双边关系方面取得最积极成效的美国总统。正是在奥巴马任期内,美国于2010年成为东亚峰会的观察员国,次年又成为东亚峰会正式成员国,奥巴马也成为参加东亚峰会的第一位美国总统。奥巴马还先后举行年度性美国-东盟峰会,2016年在离任之年还打破先例,首次将东盟十国领导人热情邀请至美国加州举行峰会,足见其对此的重视程度。特朗普上任后虽然有意修正奥巴马对东盟价值的高估,但是从高估到“怠慢”,最后又临时决定“赏面”参会而又不等峰会闭幕就回国,难免令人感觉其在对东南亚的外交活动上欠缺严肃性。

安全和经贸将是东南亚之行核心议题

特朗普在竞选中一贯鼓吹的“美国第一”的口号,以及提出要让日本、韩国、德国等承担自己的安全成本,加之声称就任总统后将退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),给东南亚国家带来一定的不适应感,甚至是焦虑和恐慌。他此行会不会抛出一个“重返东南亚战略2.0版本”?能与东盟国家领导人讨论哪些议题?形成哪些共识?又会在哪些议题方面激烈交锋?简言之,其行囊中装的是胡萝卜还是大棒,是安抚东南亚有关国家的焦虑之心,还是会加剧与东盟国家之间的隔阂?

特朗普政府上台以来,国务卿蒂勒森和国防部长马蒂斯今年先后在参加东盟相关会议时表达在南海、朝核等问题方面的强硬立场,但应该说,这些观点只是部门之见。特朗普也曾提出让盟国承担安全成本,以及对东南亚国家经贸问题的不点名批评,东南亚国家反应不一。但是特朗普的这些言论,只是针对一定议题的碎片化的观点,缺乏深思熟虑,既不成熟,也不连贯,缺乏与东盟及东南亚国家的互动交锋,也欠缺美国政府内部不同部门间的协调磋商,尚未构成得到两党普遍支持的特朗普政府的东南亚战略。

笔者认为,特朗普东南亚政策尚在酝酿之中,对其政策观察还须待时日,目前只能根据议题进行剖析。特朗普此行的核心议题将是安全和经贸,如笔者之前刊文所论述,其施政后对亚洲的外交关注有北移之势(参http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1615019),特别是对东北亚的安全关注度远超东南亚地区。而在东南亚地区,鉴于特朗普政府已终结TPP,加之特朗普强调公平贸易,借施压打击有关国家所谓的“不公平贸易”来寻求改变美国的贸易逆差现状,美国与东南亚国家的经贸冲突恐将激化。

根据最新的美国贸易代表办公室报告,2016年美国对东南亚多个国家的贸易逆差都出现扩大趋势,其中对泰国贸易逆差为189亿美元,在美国对外贸易逆差排行榜中名列第11位;对印尼贸易逆差132亿美元,排第16位;对越南贸易逆差更是高达320亿美元,排名第6位。目前仅见的东南亚贸易顺差国只有新加坡,但顺差91亿美元,比重不大。在曾经的TPP谈判中,马来西亚和越南曾被迫接受美国施压,进行国企改革和放宽资本限制。但时移势易,特朗普借APEC和东盟峰会之机势必高擎贸易保护主义,借贴“不公平贸易”标签来施压调整与东南亚有关国家贸易关系,寻求缩小与东盟有关国家的贸易逆差局面,那么印尼、泰国、马来西亚、越南等国将作何反应?笔者预计,这些国家与美国之间的贸易冲突很可能激化。

美菲关系如何“再平衡”?

同样极具性格的杜特尔特就任菲律宾总统后,美菲关系发生很大转变,杜特尔特一改前任阿基诺三世唯美国马首是瞻的外交方针,改而实施“亲中俄、远美国”的外交政策,甚至当众爆粗辱骂美国时任总统奥巴马。今年年初,特朗普正式就任总统后,两位总统进行过电话沟通,美菲关系发生一定改善。截至目前,泰国、马来西亚及新加坡三国领导人均先后访美,而作为美国在东南亚地区的坚定盟国,杜特尔特尚未踏上美国领土,各界观察认为美菲关系还没有解锁。

此次特朗普访菲参加东盟相关会议,并将与杜特尔特进行会晤。杜特尔特在7日的演讲中声称:“我们依然是美国最好的朋友。” 不过,杜特尔特也指出应当注意地缘政治的变化情况,“(菲律宾的)处境正在发生变化,甚至连整个世界都发生了变化。”笔者认为美菲关系暂时难以深度回调。

从形式上来看,特朗普出访亚洲五国,但菲律宾是其此行中唯一不进行国事访问的国家,而且还差点“绕行”这个亚洲盟友主办的东亚峰会。

从双边领导人会晤的初定议题来看,美菲较难形成广泛共识。美国政府官员声称特朗普将和杜特尔特会谈朝核问题、南海争端、以及菲政府扫毒运动及相关人权问题,这些议题都难以激起菲政府的兴趣。在朝核问题上,杜特尔特只表示愿意和特朗普讨论,但无力承担什么。在南海议题方面,杜特尔特在本月初结束访日后再次表态只有“对话”才是解决南海问题的重要策略。至于扫毒问题,曾因“铁腕”手段而饱受欧美抨击的杜特尔特更没法和特朗普相谈甚欢。

特朗普和杜特尔特唯一能够达到公约数的话题可能就是“反恐”了,但杜特尔特在实施军管法下的马拉维反恐,与美国的中东反恐及本土受威胁的情况,又各有筹谋。

特朗普上台后表现出的与传统的政治家出身的总统截然不同的行事风格,“重双边、轻多变;重分担、轻分享;重大国、轻小国”的外交风格较为显著。如果特朗普此行的表态能够坐实“美国没有明确的东南亚政策”这一判断,对东盟来说也不失为一种战略转向的契机。东盟在谋求更高层次的一体化进程中,美国的作用固然重要,但美国的地缘政治政策同样需要东盟的支持。站在中国的立场,美国的东南亚政策的起伏也是中国的机遇,对于东盟国家解决“选边站”的矛盾心理有所促进。到底结果如何,特朗普就将为我们揭晓。